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L'actu Santé et Prévoyance décryptée pour les partenaires sociaux






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Ce qu'il faut retenir du rapport Libault

09/10/2015

Missionné par la Ministre Marisol Touraine le 10 octobre 2014 pour « offrir un cadre stabilisé et solidaire pour la couverture complémentaire collective et obligatoire », Dominique Libault, ancien Directeur de la Sécurité sociale aujourd’hui à la tête de l’EN3S, a remis son rapport de 78 pages le 23 septembre dernier.

Après une large concertation auprès de tous les acteurs, « le rapport sur la solidarité et la protection sociale complémentaire collective » fait un état des lieux sans concession des difficultés entraînées par la censure des clauses de désignation de 2013 et présente 11 recommandations pour y remédier.


Des effets induits par la généralisation Santé…


Le tableau de la généralisation de la complémentaire santé de branche et d’entreprise à effet du 1er janvier 2016 est brossé avec ses conséquences connues :
 
  • Le passage de 4 millions de personnes de l’individuel au collectif ;
 
  • La couverture de 400 000 personnes sans complémentaire aujourd’hui.
 
Fort justement, le rapport appelle de ses vœux une communication institutionnelle des pouvoirs publics pour accompagner cette évolution à côté du matraquage publicitaire actuel des assureurs.
 
A partir de ce constat, le rapport souligne surtout les effets de renchérissement des contrats individuels notamment pour les personnes éloignées de l’emploi. Et nous pourrions y ajouter les retraités.
 
A côté, est pointée aussi l’absence de généralisation de la « prévoyance », c’est-à-dire les risques dits "lourds" que sont l’arrêt de travail et le décès.
Comme le rappelle le rapport, une fois la complémentaire santé généralisée pour les salariés, les partenaires sociaux ont comme perspective 2017 pour s’attaquer à la prévoyance !
 

… à ceux de la censure des désignations sur l’effectivité des droits


Après le point de droit du sort des désignations en cours, vu la rédaction malheureuse du Conseil constitutionnel, dont il est admis que la Cour de cassation, dans ses arrêts du 11 février 2015, a tranché la question (survie jusqu’au réexamen quinquennal), le rapport dresse un portrait assez trouble du nouveau contexte législatif !
 
Des doutes sur le pilotage paritaire
 
La question du sort des réserves des régimes de branche actuels interroge. Le rapport reprend, en ce sens, l’analyse technique et juridique d’Edith Bocquaire et Laurence Lautrette parue dans l’Argus de l’assurance en mai dernier.

Cette remarque vaut pour aujourd’hui comme pour demain avec un fort risque de démutualisation à l'occasion d'un changement d’organisme assureur.

La règlementation lacunaire pèche sur le sujet au détriment des négociateurs de branche.
 
 
Les nombreux effets néfastes pour les entreprises :
 
  • La concurrence entre dispositif de branche dans le cadre de la recommandation actuelle et dispositif d’entreprise va entraîner, souligne le rapport, une hausse prévisible des frais de gestion à cause des frais dits d’acquisition nécessaires pour la commercialisation des complémentaires santés en raison de la liberté d’affiliation des entreprises.
Paradoxalement, la concurrence accrue sur le chantier du collectif professionnel ne devrait pas globalement faire baisser les coûts pour les entreprises, au contraire !
 
  • L’absence de mutualisation des risques au niveau d’un branche organisée jusqu’alors par les désignations peut, démontre le rapport, faire varier un tarif santé du simple au quadruple et un tarif prévoyance de 1 à 6 !
Pire, des entreprises ayant des salariés âgés ou encore une proportion significative de salariés handicapés (pourtant promue par ailleurs par la Loi) pourraient ne pas trouver d’assureur ou à des tarifs prohibitifs.
La réponse à la problématique de couverture de certaines entreprises ne peut passer que par un niveau élevé de mutualisation… sauf à entraîner « des surprimes […] pour les entreprises présentant des risques économiques importants ».
 
  • Pour les salariés multi employeurs, « comment assurer le partage de prise en charge entre tous les employeurs de manière équitable et auprès de quel assureur ? »
L’assureur unique d’une branche permet là encore d’organiser les conditions de couverture des salariés en situation de multi employeurs notamment pour les intermittents, saisonniers, salariés des particuliers employeurs...
 
Comme le rapport le souligne, un régime de branche avec sa couverture et son tarif unique a pour effet « de garantir une absence de distorsion de concurrence sur le coût du travail au sein d’un secteur professionnel ».
 
 
Pour les salariés, pas de rose non plus puisque, d’après le rapport :
 
  • Le possible maintien des couvertures, même en cas de non-paiement des cotisations, par une entreprise serait mis en cause par la disparition des clauses de désignation (à nuancer vu la jurisprudence).
 
  • En cas de faillite des entreprises, seuls des régimes de branches sont en mesure de prévoir le maintien des couvertures santé et prévoyance.
En effet, le fond de mutualisation destiné à prendre en charge le financement des couvertures lorsqu’une entreprise est en situation de liquidation judiciaire est resté lettre morte malgré l’article 4 de la Loi de sécurisation de l’emploi.
 
  • Une solidarité professionnelle comportant des droits non contributifs (bénéfice des couvertures dans des conditions privilégiées pour des catégories de salariés notamment les plus fragiles) n’est possible qu’en branche.
 

A propos des « engagements » de la FFSA (Fédération Française des Sociétés d’Assurance) de « maintenir l’accès le plus large des salariés aux assurances complémentaires santé et prévoyance » en ne demandant pas de questionnaire de santé par exemple, le rapport se montre des plus dubitatifs : « [ces engagements] n’ont pas de caractère obligatoire […]. Par ailleurs, ils n’empêchent pas, en cas de risque avéré, une augmentation des tarifs ».
 
La recommandation, notamment grâce au fonds de solidarité instauré par les branches professionnelles, pourrait-elle remédier à ces effets néfastes ?
Rien n’est moins sûr à la lecture du rapport qui souligne ses faiblesses.

Pour nous résumer donc, la censure des clauses de désignations ne profiterait ni aux branches professionnelles représentées par les partenaires sociaux, ni aux entreprises, ni aux salariés... d’où pas moins de 11 recommandations formulées.
 

Les 11 recommandations du rapport

Soulignons le choix du terme de « recommandation »… sans doute un message subliminal.
 

La 1ère recommandation vise à « Etoffer le dispositif d’observation afin de mesurer les effets de la généralisation de la protection sociale complémentaire ».
 
Le rapport souligne des données éparses en Santé et des statistiques sur la prévoyance « extrêmement ténues ». En d’autres termes, on en conclut que les pouvoirs publics ont légiféré sur la recommandation sans avoir de données fiables sur le sujet...
 
Une institution ad hoc ou l’élargissement des compétences de la COMAREP permettrait de rassembler les informations existantes, d’en collecter et de donner son avis sur les textes importants.
 
Il faut noter à ce sujet que, pour ce qui concerne les organismes recommandés, le rapport exigé par l’article L912-1 remplira pleinement cette fonction (cf. le décret du 24 juin 2015 sur le contenu du rapport).

 
La 2nde recommandation est « Mettre en place un système de médiation renforcée : « un médiateur de la protection sociale complémentaire » coordonnerait l’actions des médiateurs présents dans les organismes d’assurances et veillerait à la bonne mise en œuvre de la généralisation de la protection sociale complémentaire ».

Tout est dit !

 
« Compléter le dispositif de recommandation afin d’en faire un outil pertinent permettant de concilier concurrence et solidarité » constitue la 3ème recommandation.
 
Avec justesse, le rapport souligne qu’il est nécessaire de compléter le dispositif de recommandation pour la mise en œuvre du fonds de solidarité.
Le dernier alinéa de l’article L912-1 du code de la sécurité sociale traitant des recommandations de branche prévoit en effet un décret pour déployer la solidarité professionnelle dans l’ensemble d’un secteur d’activité que l’entreprise soit assurée auprès du recommandé ou non.
Mais s’il faut maintenant un rapport, deux ans après sa Loi, pour faire sortir un décret d’application, c’est à désespérer du Ministère !
 
Parmi les pistes de contenu des droits dits non contributifs, est envisagé le financement de la couverture des salariés multi employeurs.
A cette fin, le fonds de solidarité serait financé par l’ensemble des assureurs d’une branche et pourrait être mis en œuvre dans le cadre de la recommandation pour la renforcer comme en dehors de celle-ci.
 
Pour le rapport, une pénalité encadrée mis à la charge des entreprises rejoignant tardivement le dispositif de recommandation devrait éviter l’anti sélection (« limiter ainsi les entrées/sorties en fonction de l’évolution du profil de risque »).
 

La 4ème recommandation a pour but de « Renforcer la gouvernance de la protection sociale complémentaire dans les branches ».
 
Une asymétrie d’information entre organismes assureurs et négociateurs de branche au profit des 1ers est mise en avant.
Notons tout de même que cette asymétrie n’est pas propre à la branche. Et elle concerne beaucoup plus les entreprises qui ne bénéficient pas, en dehors de la branche, d’un pilotage partagé avec l’assureur. Là se situe un véritable problème de gouvernance de la protection sociale complémentaire.
En effet, beaucoup d’entreprises hors branche ne reçoivent pas de comptes de résultats, n’ont pas de participation aux bénéfices et ne sont sollicités que pour voir augmenter leurs cotisations en fonction des décisions… du conseil d’administration de l’organisme assureur !

Pour les branches, sont ainsi préconisés les éléments suivants :
 
  • « Définition des missions et responsabilités des acteurs de branche, en particulier les membres de la commission paritaire » ;
La reconnaissance de la personnalité juridique de la commission suffirait…
 
  • « Déontologie, transparence » ;
Parle-t-on des assureurs ou des négociateurs ?
 
  • « Formation des membres de la commission paritaire » ;
Heureusement, les négociateurs n’ont pas attendu le rapport pour s’en préoccuper.
 
  • « Diffusion des bonnes pratiques : accompagnement par des experts indépendants, pilotage effectif de l’organisme assureur retenu (gestion des réserves, sanction en cas de non atteinte des objectifs) »
Les seuls à connaître les frais de gestion de leur contrat étaient bien les branches professionnelles avant que la législation n’impose à tous les organismes assureurs une transparence vis-à-vis de leur clients entreprises.
En réalité, le seul vrai sujet est l’indépendance des experts dont l’impartialité doit être règlementée.
 
  • « Amélioration des procédures d’appel à la concurrence (souplesse renforcée) ».
Effectivement, la procédure ad hoc du décret du 8 janvier dernier mérite d’être profondément remaniée pour la rendre économiquement efficace.
 
Peu disert sur le contenu des éléments, le rapport renvoie à la création d’un groupe de travail.
 
 
La recommandation 5 vise à « Renforcer les dispositifs proposés ou mis en place par les organismes assureurs pour limiter la sélection des risques en leur donnant une traduction législative ».
 
Il s’agit là de « limiter la sélection des risques et la discrimination des profils » quitte à donner une traduction législative aux engagements de la FFSA et, pour les entreprises « non assurables », à mettre en place un dispositif spécifique avec l’aide des pouvoirs publics.
 
 
Les recommandations n°6 « Autoriser, par dérogation, la désignation d’un assureur unique dans les secteurs multi employeurs, afin d’éviter les trous de couverture » qui résulteraient d’une pluralité d’assureurs » et n°7 « Confier à un fonds unique le financement de la part employeur relevant de plusieurs branches ou secteurs professionnels » traitent de la délicate question des salariés relevant d’employeurs multiples.
 
La désignation d’un organisme assureur avec migration obligatoire serait possible de manière dérogatoire pour des secteurs spécifiques caractérisés par des employeurs multiples au sein d’une liste établie par décret en Conseil d’Etat après avis de l’Autorité de la concurrence : intermittents, particuliers employeurs, extras du secteur HCR, pigistes…
Ne pas oublier également les CCN de l’Enseignement Privé Hors Contrat ou encore des Organismes de Formation par exemple !
 
Pour les salariés titulaires de contrats courts multi branches, un fond unique qui pourrait être le fond CMU interviendrait financé par un chèque santé ou dans le cadre d’une solution mutualisée.
 
Soulignons ici le questionnement du rapport sur l’application ou non de la généralisation de la complémentaire santé collective aux personnes qui ne sont pas, « à titre principal, salariés du secteur privé » en citant les fonctionnaires, travailleurs indépendants et retraités (cumul emploi/retraite).
En l’état des textes, il ne paraît pourtant pas possible de les en exclure.
 
 
La recommandation n°8 a pour but d’ « Encourager les cotisations prenant en compte le revenu et les mesures favorables au retraités grâce à des mécanismes d’incitation fiscale ».
 
« Les cotisations forfaitaires sont socialement moins justes que les cotisations proportionnelles » dixit le rapport et constituent un frein à la couverture des temps partiels et multi employeurs.

A terme, le bénéfice des exonérations de cotisations sociales de la participation employeur pourrait être réservé aux seuls contrats prenant en compte le revenu.
 

« Encadrer le recours à la codésignation afin d’en faire un levier de solidarité respectueux des exigences posées par le Conseil constitutionnel et l’Autorité de la concurrence » est l’objet de la recommandation n°9.
 
Pour se conformer à la censure des clauses de désignation, il s’agit de permettre de « préserver la liberté de choix » des entreprises grâce à deux opérateurs.
Un choix somme toute assez factice car il y aurait les mêmes garanties et cotisations. Le choix s’opérerait entre les prestations d’action sociales et des programmes de prévention de chacun des codésignés voire entre leurs services associés (garanties d’assistance, réseaux de soins, service d’accompagnement pour le retour à l’emploi des salariés en arrêt de travail).

Autant dire qu’il s’agit là d’un contournement du II de l’article L912-1 du code de la sécurité sociale qui impose aux recommandés « d'offrir des garanties identiques pour toutes les entreprises et pour tous les salariés concernés ».

Une solution bancale… mais comment se conformer à une décision du Conseil constitutionnel elle-même si peu lisible !
 
 
La recommandation n°10 : « Prendre en compte la différence de nature qui caractérise la couverture prévoyance en mettant en place une gestion mutualisée du risque au niveau de la branche » envisage des désignations prévoyance à partir de 2017 au plus tôt.
 
En prévoyance, « les problématiques de mutualisation pour les risques longs (incapacité, invalidité, décès) » justifient la possibilité de désigner un opérateur unique. Selon le rapport, une telle désignation Prévoyance s’accorderait avec la décision des censures des désignations puisqu’elle a porté sur la généralisation Santé (et non sur la prévoyance).
 
A l’inverse du risque maladie (santé), le secteur d’activité est un déterminant prépondérant pour le risque incapacité (prévoyance) devant les critères démographiques (âge, sexe).

D’après le rapport, une désignation en prévoyance constituerait une atteinte proportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle au regard de l’objectif de couverture en prévoyance de l’ensemble des entreprises et salariés.
 

La recommandation n° 11 « Dans la perspective d’un renforcement substantiel des éléments de solidarité, prévoir la possibilité de conventions collectives de sécurité sociale » va plus loin en envisageant la désignation d’un opérateur unique en prévoyance comme en santé sous deux conditions :
 
  • 10% au minimum des dépenses du régime consacrées à la solidarité professionnelle (actions sociales, de prévention, droits non contributifs) ;
 
  • Des cotisations liées aux revenus des salariés.
 
Cette convention collective de sécurité sociale, plus proche de la sécurité sociale au regard de ses contraintes que d’une complémentaire, serait soumise, pour être étendue, à une commission ad hoc se substituant à la COMAREP avec des représentants d’administrations et de personnes qualifiées.

Elle ouvrirait droit à une minoration du forfait social ou conditionnerait les exonérations patronales actuelles.

Si son niveau de consensus est peu élevé selon l’annexe du rapport, la convention collective de sécurité sociale serait cohérente avec « la volonté de redonner une nouvelle vitalité à la négociation collective exprimée par le rapport Combrexelle ».
 
 
Pour conclure, on peut se féliciter de l’analyse détaillée et objective développée par ce rapport inédit sur la mutualisation de branche.
Elle va souvent à contre-courant des discours volontairement simplistes entendus notamment de la part de certains assureurs et courtiers qui s’avèrent bien être les uniques bénéficiaires de la censure des clauses de désignations.

Nombre de propositions sont des plus pertinentes pour garantir l’accès à une protection sociale de qualité au meilleur coût pour toutes les entreprises et salariés.
Les prochains mois nous diront si elles auront une traduction concrète dans les lois à venir.

 
Rédaction LPSB



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